در مقاله پیش روی اصول مهمی که بر انعقاد قراردادهای دولتی حاکم است ، مورد بررسی قرار گرفته است. در این مقاله مختصرا تعریفی از قراردادها را در پیش خواهیم داشت و پس از آن به انواع قراردادها اشاره خواهیم كرد و سپس به استثنائات وارده بر انعقاد قراردادهای دولتی پرداخته میشود و متعاقبا ضمن تشریح اصول حاكم بر موضوع مطروحه ممنوعیتها و محدودیتهای آن تشریح میشود.
قرارداد مترادف با عقد است و عقد مفرد كلمه عقود است كه این كلمه از زبان عربی به فارسی انتقال یافته و از نظر لغوی به معنی بستن است. بر طبق ماده۱۸۳ قانون مدنی، عقد عبارت است از این كه یك یا چند نفر در مقابل یك یا چند نفر دیگر تعهد بر امری كند و مورد قبول آنها باشـــد. یعنی در اثر انعقاد عقد بین ۲ نفر رابطه حقوقی ایجاد شده و آن را در مورد یك موضوع خاص به یكدیگر مرتبط میكند. قرارداد و عقد با این تفاوت مورد كاربرد واقع میشوند كه كلمه عقد در عقود معین استعمال میشود. و حال آنكه قرارداد بر تمامی عقود خواه معین باشد و یا غیر معین اطلاق میشود. ماده ۱۰ قانون مدنی مقرر میدارد، قراردادهای خصوصی نسبت به كسانی كه آن را منعقد كردهاند در صورتی كه مخالف صریح قانون نباشد نافذ است. بنابراین در فارسی كنونی، قرارداد به معنی عقد به كار میرود. در این صورت اختصاص به عقودی كه اثر مستقیم آنها ایجاد تعهد است ندارند. درحالی كه ماده ۱۸۳ قانون مدنی تعریف نارسایی از عقد كرده و آن را اختصاص به عقودی داده كه اثر مستقیم آنها تعهد است.
تعریف قرارداد عمومی
قراردادی كه یك طرف آن دولت است بعنوان قرارداد دولتی مطرح میشود. ولی در قوانین و مقررات و دكترین ایران، تعریفی در این خصوص مشاهده نمیشود. تنها تعریف در ترمینولوژی دكتر جعفری لنگرودی آمده است. فقط چنین تعریفی در نظام حقوقی ما دلیل بر انكار وجود قراردادهای دولتی نیست.بالعكس برخی تعاریف در قوانین متفرقه از بعضی قراردادهای اداری به چشم میخورد مانند تعریف پیمانكار و پیمانكاری. سازمانهای اداری دولت میتوانند علاوه بر ایقاعات اداری، قراردادهای متنوعی را منعقد كنند. از آنجا كه هر قراردادی خواهناخواه باید به قانونی مربوط شود بنابراین قوانین حاكم بر هریك از این قراردادهای متنوع، یكسان خواهد بود. لذا میتوانیم از قراردادهایی كه سازمانهای دولتــــی و عمومـی میبندند، تقسیمبندی دیگری داشته باشیم و آنها را به قراردادهای اداری دولت و قراردادهای غیر اداری دولت تقسیم كنیم.به عقیده دولوبا «قرارداد اداری، به قراردادی اطلاق میشود كه مؤسسات عمومی آن را به منظور انجام یك امر عمومی و به قصد اینكه قرارداد مزبور مشمول مقررات و احكام خاص حقوق اداری قرار گیرد، منعقد میكنند، خواه مبین این قصد، وجود قیود و شروط مخصوص حقوق اداری مندرج در قرارداد باشد و خواه شركت و همكاری نزدیك و مستقیم پیمانكار در انجام امر عمومی، دلالت بر آن قصد كند.»
مفهوم قرارداد در حقوق ایران
مفهوم لغوی قرارداد شامل عقود عهدی، تملیكی و مالی و غیر مالی و معوض و غیر معوض است و نیز شامل موافقتهایی است كه به منظور منتفی ساختن اثر موجودی محقق میشود. در مفهوم لغوی قرارداد هم دلیلی نداریم كه مقنن ایران دخل و تصرفی كرده باشد، بنابراین همان مفهوم لغوی حجت است و حجت بودن همین مفهوم لغوی، نقص تعریف مذكور در ماده ۱۸۳ قانون مدنی را جبران میكند و نتیجه اینكه میتوان گفت مفهوم قرارداد از مفهوم عقد مذكور در ماده ۱۸۳ قانون مدنی اعم است ولی مقنن ایران در خارج از ماده ۱۸۳ عموما هرجا كه عقد یا عقود را بدون قرینه بكار برده منظورش مساوی است با مفهوم لغوی قرارداد، لذا عقد و قرارداد به یك معنی هستند.در هرحال قرارداد را میتوان به توافقی قانونی ۲ یا چند طرف در موضوع معین به قصد ایجاد اثر حقوقی مشترك تعریف كرد. قرارداد یك عمل حقوقی ۲ جانبه است و آن وقتی واقع میشود كه طرفین آزادانه با یكدیگر واردگفتوگو شوند و به توافقی برسند.
انواع قراردادهای دولتی
قراردادهای دولت بر ۲ دستهاند: یك دسته از آنها قراردادهای حقوق مدنی دولت هستند. (مانند قرارداد اجاره، رهن، وكالت و برخی خرید و فروشهای كوچك و كماهمیت كه از قواعد و احكام حقوق مدنی پیروی میكنند.) در این قراردادها دولت مانند افراد تابع قانون مدنی است و دسته دیگر قراردادهای اداری دولت مانندپیمانكاریهای ساختمانی، ملزومات، حمل و نقل، خرید و فروشهای عمده، استخدام پیمانی، امتیازات و عاملیتها كه بیشتر تابع نظام ویژهاند.در بسیاری از موارد، طرز انعقاد قراردادهای مهم دولت به موجب مقررات قانونی معین شده است، مانند قانون محاسبات عمومی و آییننامههای معاملات دولتی و قانون برگزاری مناقصات و آییننامههای اجرایی.اقسام قراردادهای اداری كه در دستگاههای دولتی رایج و متداول است عبارتند از: مقاطعهكاری یا پیمانكاری دولتی، امتیاز، قرضه عمومی، پیمان استخدامی، عاملیت، قراردادهای بررسی، مطالعه، تحقیق، تألیف، ترجمه و فیلمسازی و...قراردادهای حقوق خصوصی دولت، تابع اصول حاكم بر قراردادهای حقوق مدنی است كه عبارتند از: اصل آزادی قراردادها، اصل نسبی بودن قراردادها، اصل لازمالاجرا بودن قراردادها و...
اختیارات دولت در قراردادهای عمومی
در قراردادهای حقوق عمومی دولت، بر اصول حاكم بر قراردادها، استثنائاتی به نفع دولت وارد آمده است كه اختیارات وسیعی به دولت میدهد كه در برخی موارد مغایر با روح و اصول حقوق مدنی یا لااقل مخالف عرف قراردادهای بین افراد است. این اختیارات و امتیازات عبارتند از: حق تغییر یكجانبه قرارداد و یا فسخ كلی آن، اختیار نظارت و هدایت، اجرای قرارداد به طریقه امانی و یا فسخ آن، حق پیمانكار در زمینه حفظ تعادل مالی پیمان و ...روند رشد قراردادهای دولتی در ایران اگرچه در عمل به صورتهای مختلف همچون امتیازات نظیر امتیاز بهرهبرداری از نفت و... وجود داشت ولی حقوق قراردادهای عمومی چندان رشدی نداشت. تحول در قلمروی علوم اجتماعی و اقتصادی و علوم سیاسی، فنآوری، تغییر وضع حكومتها از استبدادی به مردمی و افزایش وظایف اجتماعی حكومتها، توسعه حقوق، مدیریت، اجتماعی شدن قراردادها موجب پیدایش شعبههای گوناگون در قلمرو قراردادها شده است به نحوی كه قواعد اختصاصی قراردادهای مدنی، تجاری، كار، اداری، بینالمللی، خصوصی و عمومی نوع خاصی از قراردادها را بوجود آورده است كه قـــــراردادهای اداری از اقسام متنوع آنها است.
تفاوت قرارداد عمومی با قرارداد خصوصی
درحقوق خصوصی، اصل، آزادی قراردادهاست، یعنی هر شخص به شرط آنكه اهلیت داشته باشد، حق دارد با هر كس كه مایل باشد و با هر شرایطی كه بخواهد معامله كند، ولی در حقوق عمومی، دولت از این آزادی كه افراد در روابط بین خود دارند برخوردار نیست.دولت به طور قانونی نه میتواند به دلخواه خود پیمانكار خود را انتخاب كند و نه میتواند به میل خود شرایط قرارداد را تعیین كند. قراردادهایی كه در دستگاههای اداری كشور رایج و متداول است، بسیار متعدد است و تفاوت قراردادهای اداری و غیر اداری در ۳ حوزه مدنی، تجاری و بینالمللی است.در قراردادهای دولتی غیر اداری اگرچه یك طرف قرارداد دولت است ولی در عمل تمام اصول قراردادهای خصوصی اجرا میشود. باید توجه داشت كه قراردادهای دولتی غیر اداری همچون قرارداد خصوصی از اصل مهم فلسفی و حقوقی حاكمیت اراده و آزادی قــــراردادی نشأت میگیرند. طرفداران نظریه استقلال قراردادهای اداری را عقیده بر این است كه اساسا در روابط قراردادی دولت، بایستی اصول و قواعد حقوق عمومی ملاك عمل باشد و نه اصول و قواعد حقوق خصوصی.براین اساس قراردادهای دولتی اداری، از اصولی متفاوت با قراردادهای دولتی غیر اداری تبعیت میكنند. این اصول عبارتند از: اصول ترجیحی و اقتداری بودن قراردادهای اداری (اصل حق تقدم دولت یا شهرداری در فسخ قرارداد، اصل حق تعلیق یكجانبه قرارداد، به وسیله دولت یا شهرداری، اصل حق گسترش قلمروی نفوذ قرارداد به غیر متعاقدین، اصل حق تحویل گرفتن كار یا حق جانشینی بدون مراجعه به دادگاه) اصل لزوم حضور یك شخص حقوقی عمومی، اصل هدف عمومی قراردادهای اداری، اصل پیروی قراردادهای عمومی از احكام خاصه، اصل ارادی بودن عقود اداری، اصل همكاری مشترك متعاقدین در اجرای قراردادهای خدمات عمومی، اصل همسویی قدرت عمومی و قراردادهای اداری، اصل محدود بودن تعهدات (در مقابل اصل آزادی قراردادها) اصل صلاحیت قانونی بالاترین مقام اداری، اصل استمرار و تعطیلناپذیری امور عمومی، اصل تبعیضناپذیری یا برابری افراد در استفاده از مزایای اداره امور عمومی، اصل قانونی بودن قراردادهای اداری، اصل حفظ تعادل یا توازن ملی پیمان، اصل اثر اجبار مادی یا فورس ماژور بر قرارداد اداری، اصل تقصیر شخصی متعاملین، اصل عمل حاكم، اصل امور غیرقابل پیشبینی(امپریویزیون) و اصل هدف قرارداد.
محدودیتها و تشریفات قراردادهای اداری
به رغم برتریهایی كه اشاره شد در انعقاد قراردادهای دولتی از جهات مختلف با محدودیتها و ممنوعیتها و رعایت تشریفات طبق شرح ذیل روبرو هستیم.۱-محدودیتها: در این باره میتوان به موارد مطروحه در ماده ۱۶ قانون تنظیم بخش از مقررات مالی دولت نام برد و دستگاههای دولتی نیز ملزم به اجرای مندرجات مواد ۱۰۷ و ۱۰۸ همین قانون هستند.۲-ممنوعیتها: دستگاههای دولتی در مواردی از انجام معاملات ممنوع هستند. قانونگذار در ماده ۴ قانون مذكور دریافت هدایا و كمكهای نقدی یا غیرنقدی را احصا كرده و در مواد ۳، ۳۱، ۵۰ نیز به این موضوع اشارات مبسوطی داشته است.۳-قراردادهای تابع تصویب: انجام معامله مشروط به تصویب مراجع خاصی بوده كه اصول ۷۷ و ۸۰ و ۸۱ و ۸۲ و ۸۳ و ۱۳۱ قانون اساسی ضرورت آن را اعلام كرده است.۴-وجود اعتبار مصوبه: احدی از كاركنان دولت و دستگاههای دولتی حق ندارند خارج از حدود و اعتبارات مصوبه برای دولت تعهدی ایجاد كنند.۵-رعایت تشریفات مزایده و مناقصه۶-مشورتهای اجباری قبل از انعقاد قرارداد: به عنوان مثال تبصره ۴ بند و ماده ۸۸ قانون صدرالاشاره بدان اشاره كرده است.
(منبع : روزنامه حمایت)
گزارشگر :
